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电力改革力度抑或超预期

2018-10-11 22:46:59

就在上周,发改委再度召集专家讨论新电改方案。如此密集的征求意见为近年罕见,无不暗示今年电改提速趋势,而改革力度抑或超预期。

部分受邀参加讨论的电力专家透露,未来电改将进行顶层设计,有可能成立独立于电力行政主管部门和电力企业及组织以外的专业化电改委员会、调度交易、区域电网架构、输配分离、地方电改则被列为改革的四个重点。改革后,电网将实现公用事业化。

未来,输配分离并非不可能,网售分开也或成突破口,电网企业“吃差价”的传统盈利模式则将面临深刻改变。

一百多年前,国内第一座水电站——石龙坝水电站在云南昆明市郊的一条小河旁建成发电,不仅点亮了当地居民的生活,更为地方上带来源源不绝的廉价电力,成就了中国电力工业史上的一座里程碑。

一百多年后,在历经岁月变迁与多次归属调整之后,这座小小水电站所发的电力已无法直接惠及当地。非但如此,人们蓦然发现,原本成本低廉的水电在经过一张巨大网络的调度输配后价格反而提升了。

为了让当地用电单位能享受更公平、便宜的电价,云南省政府一直在积极向中央争取成为电力体制改革的试点省份,当地企业也尝试加入直购电的试点。

横亘在前的仍是那张巨大的网络。

对国内众多地方政府、用电企业和发电企业来说,这张巨网非常强势,一边手握调度权决定谁发的电能上网;另一边垄断购电、售电权,独买独卖。而所谓电改,其实就是对当前电网一家独大的格局进行适当调整。

事实上,早在2002年,国务院就以“国发[2002]5号文件”下发《电力体制改革方案》(即通称“五号文”),提出政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网的电力工业改革方向。但12年轮回后,上述举措其实只做到了厂网分开。局势自今年开始不同。

从5月份开始,发改委体改司陆陆续续召集发电企业、权威专家、地方政府、电网公司等多次征求电改意见。此后的6月13日,国家主席、中央财经领导小组组长习近平主持召开中央财经领导小组第六次会议,明确提出要抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案,发出了迄今为止高层督促电改的最强信号。

一轮前所未有的“革命式”电改已经“张弓搭箭”。

望水兴叹水电大省的用电之惑

“水电装机量快速上升的同时,云南地区弃水的情况也越来越严重,相当于每年浪费几十亿元人民币。”一位知情人士透露,因云南省内只能消纳一部分水电,更多的水电需要外送,但由于地方政府并不甘心电网公司占去水电外送的利益,因此水电外送工作进展并不顺利

滇池出口——浑黄的螳螂川上游,不算湍急的水流奔腾不息。河边一处中西合璧的低矮建筑群,与周围的红土绿树相映成趣,构成一幅静谧的画面。这里,就如同它所在地的名字一样——“安宁”。

建筑群组成的小院内,数块石碑上的铭文清晰表明了这里有段不凡的过往:一百多年前,昆明一些爱国商人自筹50万银元,采购了德国西门子公司生产的水轮发电机组,历经3年终于建成了一座水电站。1912年,其开始为昆明市供电——这也是我国有史以来的第一座水电站。

前不久,当踏足此地后看到,古朴的一车间内,水轮发电机组仍隆隆作响。显然,这座已百岁“高龄”的水电站仍在持续贡献着电力。但和一百年前有所不同的是,其在漫长历史中已几经扩建、多番易主:先是从昆明商人招募筹建的股份制公司旗下资产转变为华电云南发电有限公司下属的水电厂;期间,一度归属于云南省电力工业管理局;然在经历2002年的“厂网分离”改革后又被划拨给五大发电集团之一的华电集团——整个历史沿革与我国电力体制的调整过程若合符节。

更大的变化在于:最初,石龙坝水电站所发出的每一度电,都通过22千伏的输电线路专供昆明市;如今却随着进入的电网级别不断提升,供给了更远的地方。

在此期间,更多的水电站于金沙江的干流和支流上方出现,整个云南的水电装机量逐年呈爆发式增长。据云南省工信委电力保障处人士透露,云南水电新增装机量还在不断攀升中,预计到2015年水电装机量就将超过8000万千瓦。

“水电装机量快速上升的同时,云南地区弃水的情况也越来越严重,相当于每年浪费几十亿元人民币。”一位知情人士透露,因云南省内只能消纳一部分水电,更多的水电需要外送,但由于地方政府并不甘心电网公司占去水电外送的利益,因此水电外送工作进展并不顺利。

对电网企业心存腹诽的不仅有地方政府,工业企业同样满腹疑窦。

“云南水电占了70%以上,发电成本又低。理论上云南电价应该很便宜,但我们并没有享受到好处。”在云南省第二大城市——曲靖,冶金类上市公司驰宏锌锗专管生产的负责人表示,云南省上网电价平均比其他省市低0.1元/度,然而相比毗邻的广西、四川、贵州等省份,云南省年均工业电价要高出0.1元/度左右。电网企业从中赚取了巨大的差价,显然有失公平。

曲靖另一家大型工业企业高管也感叹,电作为一种特殊商品,其需求是刚性的,客户基础也十分稳固,无论发电侧或用电侧都无法通过别的渠道输送或获取电力。在这种情况下,电网实际处在完全垄断的地位,本身就十分强势。作为用电企业,不仅希望获得更低的电价,更希望电网垄断局面有朝一日能打破。

“电网公司并不是一家单纯的企业,还是一个拥有较高行政级别的单位。”云南当地一位官员也表示,电网具有独家垄断的地位,地方政府与其对话完全处于弱势。或许只有通过加快推进电力体制改革。打破电网公司现有的垄断优势后,许多症结才有机会化解。

事实上,今年两会期间,云南代表团就以全团名义提交了《关于把云南列为电力体制改革试点省的建议》,试图成为“第一个吃螃蟹”的地方。

电价高昂耗能大厂自谋出路

为了不受制于人,一些用电企业已经开始自谋出路。位于曲靖沾益县的东源铝业有限公司此前全资收购了一家火电厂,后者曾是某大型发电集团的区域电厂。根据测算,采用这种模式将比上网电价便宜0.1元/度,这对电解铝企业而言将形成巨大的成本优势

驰宏锌锗负责人表示,冶金行业中,电力在加工成本中占四成,总成本中也占到了15%。如果工业电价能够适当下降,将为企业降低不少成本。

而相比冶金,电解铝企业对电力成本更为敏感。每生产一吨电解铝需要耗费13000-14000度电,占公司营业成本的比重超过50%。意味着即使电价下降1分钱,每年也可能给企业增加数千万的利润。加上目前电解铝市场并不景气,降低电力成本变得更为关键。

据多位知情人士介绍,位于曲靖沾益县的东源铝业有限公司此前全资收购了一家火电厂,后者曾是某大型发电集团的区域电厂。据称,在理想模式下,未来东源铝业相当于只需向电网公司租用输电网,就能享受自有电厂的发电。根据测算,采用这种模式将比上网电价便宜0.1元/度,这对电解铝企业而言将形成巨大的成本优势。

更重要的是,拥有自有电厂的企业,在与电网博弈过程中底气更足。曲靖当地不少企业负责人认为,假如用电企业与电网公司在电价方面协商不成,用电企业在技术上可以做到绕过电网企业,直接点对点输电。

这并非没有前例。当年,自办热电厂的山东魏桥创业集团以比电网电价低三分之一的价格对外售电而名噪一时,但最终却以环保原因关停。

“魏桥热电厂的事例证明电价有充分的下降空间,另一方面也说明中间电网企业垄断严重,赚取了高额的差价。”上述曲靖大型企业高管说。

曲靖当地人士认为,如果类似的案例增多,可能会给强势的电网企业造成一定的压力,或将改善目前企业在电网面前完全没有话语权的局面。

不过,也有熟悉《电力法》的人士指出,上述设想虽有一定合理性,却违反了现行的《电力法》。

“这正是中财组会议上提出要‘启动能源领域法律法规立改废工作’的原因之一。”一位中央智囊表示,未来《电力法》修订一定会加快。

从国家能源局获悉,为加快推进电力法修订工作,法制和体制改革司已于6月3日组织召开电力法修订稿汇报会。发改委法规司负责人在会上指出,电力法修订要充分体现三中全会提出的转变政府职能和简政放权的精神,充分发挥市场配置资源的决定性作用。

各地试水直购电吹响电改号角

对于大型工业企业来说,点对点输电在用电安全方面仍存隐患。现阶段降低电力成本的最佳途径仍是参与大用户直购电试点

云南省工信委电力保障处相关负责人透露,云南省拥有丰富的水电资源,目前正在以“水电铝”为突破口推进直购电试点,而当地最大的电解铝企业——云铝股份则一直在积极参与。

今年4月,有消息传出相关部门已批复云南省电力用户和发电企业直接交易试点的输配电价。这是云南省内首次出现明确统一的直购电输配电价,也标志着云南省电力市场化迈出了新的步伐。

“相关方案还要等几个部门会签通过。”上述官员透露。

据了解,云铝股份为了能令直购电试点工作尽早落地,提出了存量老政策、增量新政策方案,此前的基本用电量按照原来的结算方式结算,2014年新增用电量(即2个新增铝厂)享受直购电政策。拟签约的发电企业则是华能澜沧江水电公司。

熟悉直购电交易的人士评价认为,上述方案不但令云铝股份的生产成本下降,也顾及到电网企业的利益,实现的可能性较大。而一旦获批,电价将比原先下降1-2分/度,可为公司一年至少节约4000万元成本。

“不过,电价到底能降多少还要看和电网公司博弈的结果。”前述知情人士说。

除了云南,广东、山西、山东、福建、江苏、甘肃、贵州、湖北等十多个省份也启动了直购电交易试点,且推进速度在不断加快。

关于直购电试点工作推进是否有助于电改,也引来了不同的声音。江苏一家大型电厂的负责人表示,近期江苏省13个城市进行了直购电试点扩大工作。企业方面获得了大约2-3分/度的电价优惠,对于地方政府而言也完成了政绩考核目标,但相关让利实际都由发电企业承担,电网利益并未受损。

该人士认为,这是“为改革而改革”,形式主义色彩较浓。而某些地方也有借直购电试点名义为高污染、高耗能企业“开绿灯”之嫌。

华东某电网电力交易中心一位负责人则表示,由直购电试点起步自下而上推动电改并不现实。在实现输配分离等大的拆分,理顺机制后,直购电工作才有望得到更好的推进。

改革再启电改或引领能源体制革命

种种迹象表明,沉寂已久的电改正在加速启动。据知情人士透露,新一轮电改将涉及调度交易、区域电网架构、输配分离、地方电改四个重点

输配分离的观点并非第一次提出。

早在2002年“5号文”中,输配分开、竞价上网等就被列入改革方向。但12年过去,调度、输、配、售等环节仍牢牢掌握在电网手中。而随着时间的推移,输配分离、调度分开在许多人看来似乎越来越成为不可涉足的“禁区”。

“电力领域的特点是十年来人为强化了垄断企业,而十年前反而没这么严重。”中国人民大学经济学院能源经济系教授吴疆表示,2002年之前,不论是计划经济时代的电力部,还是走向政企分开的国家电力公司时期,在其内部发电、供电、调度还是超高压输电,各条线都自成体系,权力平行,公事公办。但2002年改革后,发电和电建分离出去,调度和输供电成为一家,5号文件所设计的输配分开及电力市场等改革止步,中国电力意外地停滞在这样一个极不均衡的市场格局。这一在计划经济背景下都不是问题的问题,在市场经济背景下反而成了大问题。

对此,中国经济体制改革研究会会长宋晓梧认为,历经10多年,根据5号文的精神,电网公司不但没有“逐步实行输配分开,在售电环节引入竞争机制”,反而形成了集调度管理、电力输送、市场交易等于一身的垄断型国家电网。一方面,电力用户作为其下游产业的消费者无法与电力生产者实现正常的市场互动;另一方面,电力生产者成为其上游被捆绑的加工厂,生产者也不能对消费者的合理需求直接有效互动。这样,改造国家电网就应该成为新一轮电力体制改革必须直面的重大课题。

种种迹象表明,沉寂已久的电改正在加速启动。十八届三中全会决定提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”,被认为将对电改具有深远的影响。

今年4月18日召开的新一届国家能源委员会首次会议上,最高层定调电改方向,具体表述为“推动供求双方直接交易,提供更加经济、优质的电力保障,让市场在电力资源配置中发挥决定性作用”。

今年6月13日的中财组第六次会议更明确提到,要积极推进能源体制改革,抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案,启动能源领域法律法规立改废工作。

“在上述表态中,电改放在油改之前,意味着这块难啃的骨头可能比预期推进更快,而且应该会安排在油改之前进行。”上述中央智囊人士说。

此前,光明出版社2013年出版的《深化中国电力体制改革绿皮书·纲要》(下称《绿皮书》)详细解释了电改为何会在油改之前进行的原因:对于能源改革的战略重点以及先后顺序而言,必然是优先二次能源,次后一次能源;先电力产业,后油气产业。前者程序简单、定价机制易行;后者牵涉国际、定价机制全球化。因此,电力体制改革必然成为能源战略改革的第一步,具有战略性、机遇性、前沿性、跨越性的特点。

至于具体的改革内容,一位知情人士透露,其将涉及调度交易、区域电网架构、输配分离、地方电改四个重点。而此前已起草完成《深化电力体制改革若干意见》第一稿就包括两项核心内容,一是输配电分开正式被列入改革盘子;二是确立电网企业新的盈利模式,即按照政府核定的输配电价收取电网费。

“能源行业改革的核心是价格,决定价格的前提则是市场结构。如果仍是一个垄断性的市场结构,是不可能出现市场化的价格的。而为了塑造竞争性的市场结构,就必须让新的竞争者进入。在目前这种市场结构下,竞争者进不去,因为拿不到资源。为此,电改就要实现电网的公用事业化。但过去输配不分,无法实现这一点,为此又要优先考虑输配分离。”民生证券研究院副院长、宏观研究中心总经理管清友说。

不过,也有专家对新一轮电改的路径表达出不同的观点。华电集团公司企业管理与法律事务部主任陈宗法表达了这样的观点,应该以市场化改革为原则,在厂网分开的基础上,进一步将竞争性的发电、售电业务与自然垄断的输配电业务分离,即以输配一体、网售分开作为新的突破口。

中电国际高级经济师王东容认为,从体制上切割“网售业务”,首先是将购售电业务划出来,成立一家政策性购售电公司承担其中政策性业务;将可竞争性的购售电业务逐步放开。(放开的第一步要大一点,最好在50%以上,以免这家政策性购售电公司形成新的垄断力,并对后续放开造成阻力),让市场化的购售电公司去经营。放开的用户可以从市场化的购售电公司购电,有能力的大用户可以直接跟发电企业购电。其次是做好电网企业中现有几十万营销相关人员的分流。当市场化的购售电业务放开后,其中一部分可以流向市场化购售电公司。

尽管具体路径仍有争议,但电改的推进已不容置疑。就好像一张已经拉开的大弓,电改最终会向当前铁板一块的电力体制射出革命性的一箭。

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